Reformasi Birokrasi di Indonesia yang Selalu Dipersimpangkan

Majalah KONGRES, Mei 2013

Reformasi Birokrasi di Indonesia yang Selalu Dipersimpangkan

Oleh Sayfa Auliya Achidsti

Reformasi birokrasi sendiri pada dasarnya merupakan upaya tanpa akhir dan berkelanjutan. Pertama, karena birokrasi adalah sebuah tubuh dalam kapasitasnya sebagai pelayan publik. Publik sendiri merupakan customer yang memiliki tipikalitas berbeda pada setiap jaman, baik dalam kondisi sosial-politik, kebutuhan, maupun cara berkomunikasi. Kedua, teknologi yang selalu mengalami perkembangan yang selalu mengubah pola kebiasaan masyarakat. Paling tidak kedua hal inilah yang menempatkan birokrasi pada posisi harus proaktif menyesuaikan pada perubahan jika pelayanan publiklah raison de etre adanya birokrasi.

Dengan rekam kinerja yang telah ada, birokrasi pemerintahan di Indonesia mau tak mau mendapatkan citra yang buruk dengan berbagai permasalahannya. Hal ini pada perkembangannya menjadi identifikasi dari birokrasi, bahwa birokrasi identik dengan masalah, pelanggaran, penguasaan yang tidak terkontrol, dan lain sebagainya. Pada dasarnya, beberapa identifikasi yang beralasan tersebut muncul sebab banyaknya masalah yang memang ditimbulkan, dan di satu sisi adanya harapan masyarakat terhadap perubahan birokrasi yang ada dalam tubuh pemerintahan. Namun, untuk persoalan tubuh birokrasi saja misalnya, mengenai jumlah pegawai dan posisi jabatan yang bengkak berikut beserta alokasi dana dan belanja pegawai dilihat sebagai hal yang tidak efisien dan pemborosan.

Jumlah Pegawai Negeri Sipil (PNS) di pusat dan daerah sendiri selalu meningkat setiap tahun. Data dari Badan Kepegawaian Negara (BKN), jumlah PNS pada 2003 adalah lebih dari 3,6 juta. Dalam rentang 7 tahun berikutnya (2003-2007), terdapat sedikitnya pertambahan 26 persennya dari jumlah PNS. Setahun berikutnya (2011), jumlah PNS meningkat menjadi lebih dari 4,7 juta PNS, atau mengalami pertambahan hampir mencapai 30 persennya. Lonjakan paling tinggi terjadi pada tahun 2007 (9,18 persen dari tahun sebelumnya) hingga mencapai jumlah 4.067.201 orang, dan pada 2009 sebanyak 10,8% atau mencapai 4.524.205 orang. Tren peningkatan jumlah PNS pada tahun-tahun itu dipengaruhi juga dengan banyaknya Daerah Otonom Baru (DOB) yang mulai marak menjadi gaya politik lokal terutama sejak tahun 2001-2009, yang menghasilkan 7 provinsi dan hampir 200 kabupaten/kota. Pada tahun 2011, jumlah PNS yang terdapat di tingkat pusat tersebar mencapai sekitar 900.000 orang dan di daerah terdapat sekitar 3,8 juta orang.

RUU ASN: Lupa Substansi

Belakangan, reformasi birokrasi semakin menjadi tuntutan publik. Moratorium penerimaan Pegawai Negeri Sipil (PNS) yang diberlakukan sejak 1 September 2011 hingga 31 Desember 2012 sendiri dimaksudkan sebagai “masa rehat” untuk membenahi sistem. Namun, telah habis masa moratorium tersebut, tidak terdengar kabar adanya perlakuan khusus pada pembenahan birokrasi, kecuali hanya menunggu untuk tidak merekrut PNS-PNS baru. Beberapa pihak telah mendesak Rancangan Undang-Undang Aparatur Sipil Negara (RUU ASN) segera disahkan. Namun, yang menjadi pertanyaan adalah apakah esensi dari formula RUU ASN tersebut telah tepat sebagai formula bagi pembenahan birokrasi di Indonesia.

Anggaran yang dialokasikan pada birokrasi begitu besar, sedangkan kinerja yang diperlihatkan tidak memperlihatkan kepuasan pada masyarakat. Di samping itu, jumlah PNS terlalu besar jika disandingkan dengan beban kerja efektif. Pada tahun 2005 misalnya, diketahui bahwa jumlah PNS lebih dari 3,6 juta orang, dengan belanja pegawai (saja) sebesar 54,3 triliun rupiah. Hingga tahun 2012 dengan jumlah PNS sekitar 4,7 juta orang, belanja pegawai meningkat hampir empat kalinya menjadi 215,9 triliun (2,7 persen dari PDB). Angka ini berarti peningkatan sekitar 18 persen dibanding tahun 2011 dengan anggaran belanja pegawai 182,9 triliun. Tentunya, jumlah pegawai yang sangat banyak ini mengakibatkan munculnya potensi-potensi penyimpangan pula.

RUU ASN yang telah lama digodok ini pada dasarnya telah berupaya menyasar pembenahan sistem. Beberapa aspek telah berbeda dari peraturan sebelumnya (UU No. 8/1974, dan perubahannya dalam UU No. 43/1999). Antara lain mengenai pembenahan eselonisasi yang sebelumnya dirasa menghambat karir dalam birokrasi. Secara teori, pembagian dalam jabatan administrasi, fungsional, dan eksekutif senior ini diharapkan dapat meningkatkan profesionalitas dari para Aparatur Sipil Negara (pergantian nama dari Pegawai Sipil Negara). Begitu pula dengan adanya peluang bagi kalangan profesional dan swasta menduduki jabatan, untuk efektivitas dan efisiensi. Penggajian dan kesejahteraan pun menjadi perhatian, karena selama ini diasumsikan kinerjanya buruk dan penyimpangan disebabkan karena kurangnya kesejahteraan.

Sebagai sebuah undang-undang yang dalam prosesnya memerlukan banyak biaya, maka diharapkan RUU ASN ini akan bisa berlaku untuk jangka waktu ke depan yang tidak sebentar. Persoalan jenjang karir dan kesejahteraan pegawai memang merupakan isu sentral. Namun, dalam reformasi sistem birokrasi dalam RUU ASN ini beberapa hal penting justru terlupakan. Pertama, bagaimana membenahi pelayanan publik dalam persoalan kompetensi dari aparatur sipil negara ini. Kedua, bagaimana solusi mengatasi gemuknya tubuh birokrasi yang telah terbukti menimbulkan berbagai ekses di lapangan.

Dalam reformasi birokrasi, seharusnya yang menjadi semangat dasarnya adalah bagaimana membenahi kompetensi para pegawai. Kerja pegawai yang stagnan dan tanpa konsep “reward and punishment” yang diaturkan secara regulatif, kelak tetap akan memungkinkan potensi penurunan kinerja (descending performance). Di sinilah celah yang kurang diperhatikan dalam RUU ASN, yang garis besarnya tidak ada bedanya dengan peraturan-peraturan sebelumnya. Badan Kepegawaian Negara (BKN) tidak direvitalisasi secara signifikan  selain hanya sebagai pembuat materi soal rekrutmen pegawai baru dan gudang surat keadministrasian. Penilaian yang terstandarisasi dalam kinerja kepegawaian sama sekali tidak diatur (lihat Pasal 44 mengenai fungsi BKN dan Pasal 46 mengenai kewenangan BKN).

Dalam persoalan gemuknya tubuh birokrasi, RUU ASN terlihat seakan hanya mengalihkan muka dengan cukup menyebutkan ‘penetapan kebutuhan’ dan ‘pengendalian jumlah’ pegawai secara normatif saja (Bab VIII mengenai Manajemen). RUU ASN pun tidak mengatur mengenai pengendalian jumlah posisi baru berkaitan dengan integrasi sistem pelayanan publikyang dibarengi dengan koordinasi instansi terkait. Pada Pasal 50, malah ada ketentuan bahwa pejabatlah yang memiliki wewenang mengajukan kebutuhan PNS kepada menteri. Padahal, momok yang menjadi alasan direvisinya UU terdahulu adalah kemungkinan politisasi di dalamnya.

Semangat Reformasi

Idealnya, moratorium penerimaan pegawai lalu dimanfaatkan sebagai masa perumusan perubahan sistem dan penundaan penerimaan pegawai baru. Dengan juga memperhitungkan masa persiapan penerimaan pegawai baru periode berikutnya, tindakan menggodok kembali secara bijak dan cepat mesti dilakukan. Perpanjangan moratorium memang dimungkinkan, namun ini berarti harus “memaksa” pegawai-pegawai yang  tidak terbiasa kerja multitasking (mengerjakan beberapa hal sekaligus) atau menambah tenaga honorer yang ujung-ujungnya menambah lagi antrian pegawai baru.

Pembentukan RUU ASN ini merupakan manifestasi kebutuhan reformasi, yang harus mempertimbangkan beberapa hal. Dilihat lebih dalam, RUU ASN ini masih memiliki kelemahan mendasar, yaitu pada asas, prinsip, dan nilai dasarnya, yang memperlihatkan bagaimana semangat pembentukan RUU ASN. Dalam bab mengenai asas, manajemen ASN didasarkan oleh kepastian hukum, profesionalitas, proporsionalitas, keterpaduan, delegasi, netralitas, akuntabilitas, efektif dan efisien, keterbukaan, nondiskriminasi, persatuan dan kesatuan, keadilan dan kesetaraan, dan kesejahteraan.

Dengan asas seperti ini, adalah penting untuk didapatkan birokrasi yang dapat menjalankan instruksi dari atas. Namun, sayangnya, asas inovasi sama sekali tidak dicantumkan dalam penyelenggaraan manajemen ASN. Padahal, unit kerja dalam birokrasi—semakin ke bawah dan dekat pada masyarakat—seharusnya semakin didasarkan pada kebutuhan faktual masyarakatnya, dengan standar dari pusat seminimal mungkin. Menjadi dimaklumi lagi kalau mengingat pasal mengenai BKN yang seharusnya memiliki fungsi sebagai institusi yang mengontrol kualitas pegawai dalam RUU ini tidak diatur mengenai fungsi koordinatif antar instansi terkait. Hal ini agak kontradiktif dengan semangat desentralisasi yang selalu diusung pasca Reformasi. Fungsi BKN sendiri seharusnya bisa diarahkan menjadi semacam koordinator dan untuk monitoring badan di daerah mengenai kontrol dan pengembangan kapasitas.

Satu hal lagi yang perlu diperhatikan adalah sinkronisasi payung hukum yang berkaitan. Peraturan mengenai peraturan daerah sendiri hingga kini sangat membebaskan pemekaran daerah. Terutama dengan adanya payung hukum mengenai pemerintahan daerah pada UU No. 22/1999 dan penggantinya pada UU No. 32/2004. Daerah yang mengajukan pemekaran dengan mudah menjadi daerah otonom baru (DOB). Padahal, pemekaran daerah ditujukan untuk memudahkan pelayanan publik (termasuk dalam hal ini pembangunan fasilitas publik yang tepat sasaran). Namun, kenyataan yang memperlihatkan bahwa 80 persen DOB berkinerja buruk seharusnya dipertimbangkan lagi dalam konsep reformasi birokrasi yang terintegrasi. Pembentukan daerah baru yang telah ditetapkan mengharuskan adanya infrastruktur administrasi yang memadai dan telah benar-benar siap. Bukan asal-asalan dan learning by doing dalam pengadaan pelayanan publik yang hanya menambah beban anggaran.

Namun demikian, reformasi birokrasi bukanlah hal yang harus dilihat secara pesimistis. Sebagai catatan, memang cukup banyak yang perlu dibenahi secara sistemik. Terutama dalam membenahi terlebih dulu imajinasi dan konsep mengenai apa itu reformasi birokrasi. Keterkaitan antara payung hukum pada akhirnya juga menjadi penentu kesuksesan reformasi birokrasi.

About pikiranpemuda
Sayfa Auliya Achidsti. Lahir di Purbalingga, 11 Agustus 1989. Bersekolah dan tinggal di Yogyakarta. Mengambil pendidikan di Universitas Gadjah Mada (UGM) Yogyakarta di Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik (Fisipol). Masa mahasiswanya berkegiatan di organisasi kampus dan pers mahasiswa (Bulaksumur Pos dan LPM Sintesa). Hingga saat ini sebagai bagian dari Nahdlatul Ulama (NU) dan Pergerakan Mahasiswa Islam Indonesia (PMII).

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s

%d bloggers like this: