Birokrasi dalam Konstruksi Sosial Budaya dan Mental Priyayi

Sebagai “Kata Pengantar”, dalam Mereformasi Birokrasi Publik Indonesia (Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2011)

Birokrasi dalam Konstruksi Sosial Budaya dan Mental Priyayi

oleh Sayfa Auliya Achidsti

Indonesia adalah penganut konsep “negara kesejahteraan”! Bagaimana tidak, dalam wilayah yang teramat besar dan mempunyai populasi tinggi ini, Negara sebagai pamong memegang peranan yang penting dalam kehidupan sehari-hari masyarakatnya. Dari masalah pribadi, sepribadi-pribadinya, sampai dengan kepentingan orang banyak.

Ambil contoh kecil, pernikahan; yang kemudian begitu pasangan suami-istri melahirkan anaknya, saat itu pula akta kelahiran dibuat. Persoalam dan kebutuhan lain pun tidak lepas dari campur tangan Negara yang bertindak sebagai pamong itu. Listrik, bahan bakar, pendidikan, kesehatan, air minum, jalan, dan hal lain merupakan tanggungjawab Negara asalkan dalam wilayah negara. Hampir semua kebutuhan orang yang berpijak di tanah Indonesia ini dijamin oleh negara, paling tidak dalam tingkatan paling minim, yaitu kebutuhan dasar untuk hidup.

Lalu, adakah sebab lain mengapa negara kita (mungkin; atau seharusnya?) merupakan sebuah “negara kesejahteraan” (welfare state)? Salah satunya adalah bagaimana sebenarnya makna dari kesejahteraan yang dituju itu sendiri yang mencakup beberapa hal.[1] Yang pertama adalah makna berkaitan sebagai pewujud kondisi keadilan sosial. Di sini keadilan sosial juga mencakup kesejahteraan, suatu kondisi yang amat terlihat secara visual sekalipun, akan dapat terjadi jika kehidupan rakyat dalam konteks kebutuhan manusia dapat terpenuhi. Kondisi ini dapat terwujud di saat manusia (masyarakat) dapat merasakan rasa aman, kebebasan dalam wilayah tertentu, dan juga kebutuhan hidup sehari-harinya seperti makanan, pendidikan, dan lain sebagainya. Dalam wilayah pembicaraan mengenai keadilan sosial ini, yang akan lebih ditekankan adalah dalam hal bagaimana masyarakat yang menjadi penduduk (warga negara) dapat merasakan kenyamanan untuk hidup.

Yang kedua adalah bahwa negara adalah sebagai pelayan sosial. Di Inggris, Australia, atau Selandia Baru, misalnya, pelayanan sosial ini pada umumnya mencakup lima bentuk, yaitu jaminan sosial, pelayanan kesehatan, pendidikan, perumahan, dan pelayanan sosial personal. Dari pengertian ini, negara adalah sebagai penyedia layanan dan kebutuhan masyarakat. Di sini yang berlaku adalah konsep seperti jual-beli atau provider-customer. Namun perbedaannya adalah bahwa masyarakat (customer) tidak memberikan kontraprestasi atau membayar dengan materi secara langsung pada provider (Negara) tersebut, namun ini lebih pada kewajiban Negara untuk melayani masyarakatnya. Ketiga, mengenai tunjangan sosial. Hal ini dikaji dengan adanya realitas bahwa penduduk suatu negara adalah beragam dari sudut kondisi baik sosial, politik, maupun ekonominya.

Dalam sebuah negara, terlebih dengan wilayah yang luas seperti Indonesia ini, mutlak terdapat beberapa perbedaan, atau mungkin akan lebih tepat dibilang dengan beberapa kesenjangan dalam masyarakatnya. Misalnya, dalam hal pengangguran, kekurangan kondisi tubuh, miskin, dan lainnya yang menimbulkan akibat-akibat turunannya. Ini berimbas pada keterasingan kelompok masyarakat dengan kondisi lingkungan sekitar secara makro-nya: keterbatasan akses dan ketergantungan, yang jika tidak hati-hati, maka akan terjebak dalam perangkap “social illfare” daripada sebuah upaya pembangunan “social welfare”. Pada beberapa negara penganut “konsep welfare state” yang sudah maju, levelnya sudah sampai pada memikirkan bagaimana penanganan kondisi para pengangurnya, pada gelandangan dan anak jalanan, misalnya, dengan memberikan tunjangan bulanan kepada mereka, bahkan juga ada penanganan resmi dalam hal pemberdayaannya.

Bad News is A Good News?

Betapa menyenangkan tinggal di Indonesia jika yang terjadi adalah hal seperti itu. Namun, seringkali kenyataan berkata lain. Bisa kita lihat, dengan cara sederhana saja, melihat melihat/membaca berita. Tak jarang hari ini kita melihat konten berita dalam media massa yang menyajikan berita mengenai gizi buruk, penggusuran pemukiman kumuh, korupsi, kelaparan, dan lain sebagainya.

“The bad news is the good news” menjadi pernyataan defensif para aktor dan penguasa dibalik pemberitaan-pemberitaan itu yang seolah mengatakan bahwa media-lah yang berlebihan, dan kenyataannya berita itu tidak terjadi. Terlalu banyak berita buruk. Apa semua itu didramatisir? Miftachul Huda memandang bahwa pekerjaan sosial yang menjadi seharusnya menjadi mental pelayanan publik sejatinya harus menganggap masalah sosial tidak hanya secara personal tetapi juga disebabkan oleh adanya kesalahan sistem.[2]

Seperti pada kasus yang cukup “ melegenda” di negeri ini dalam hal pelayanan kesehatan. Kesehatan adalah salah satu hal mutlak sekaligus juga sebagai prasyarat pembangunan (jika ditilik dari sudut pandang pembangunan bangsa dan negara). Namun kondisi pelayanan kesehatan di Indonesia, dapat terlihat dengan sebuah jargon bahwa “jika anda orang miskin dan tidak berduit janganlah sekali-kali mencoba yang namanya sakit, apalagi masuk rumah sakit! Jika anda bukan orang yang berpengaruh dan terkenal, jangan minta pelayanan rumah sakit!”

Hari ini, apatisme masyarakat pada rumah sakit adalah bahwa jika ingin mendapat pelayanan yang layak, maka uang yang akan keluar juga akan banyak. Itu untuk kelas “layak”, yaitu untuk bisa kelihatan perawatan secara manusiawi saja. Bagaimana untuk mendapat pelayanan memuaskan di rumah sakit? Bagi mereka, jelas hal ini adalah pembicaraan guyonan alias percandaan, karena memang itu adalah sebuah mimpi bagi mereka. Banyak kasus di mana pihak rumah sakit melakukan penanganan yang salah dan hanya membiarkan pasien malang tersebut pulang, harus membayar pula

Terlepas dari perselisihan dan perbedaan “mazhab” yang dipakai untuk mengukur seberapa besar kemiskinan Indonesia, jumlah penduduk miskin di negara kita ini masih tergolong tinggi, jutaan orang kelaparan. Mengapa bisa sampai sedemikian hebat sebuah kontraproduksi yang terjadi di negara kita ini? Di satu sisi Indonesia dengan cita-cita luhurnya seperti dalam pembukaan UUD 1945 untuk menyejahterakan rakyatnya Tetapi juga di sisi lain setelah 60 tahun-an merdeka, belum juga dapat mewujudkan cita-citanya itu.

Kita tahu, kekayaan alam melimpah ruah. Namun bahkan penduduk sekitar yang kekayaan alamnya disedot itu untuk makan nasi yang layak saja teramat susah. Terjadi rente ekonomi di Indonesia dengan berbagai kasus seperti ini. Konon, para pemegang otoritas daerah setempat yang mengurusi masalah perijinan dan tetek bengeknya mempunyai affair dengan para kapitalis atau bahkan antara mereka sendiri. Para pemegang tanggung jawab rakyat bekerjasama dengan hubungan simbiosis mutualisme dan menjadi koalisi dalam satu tim dengan hubungan simbiosis parasitisme kepada rakyat. Parahnya, rente ekonomi mempunyai kecenderungan untuk bertambah besar sebagai akibat dari tuntutan dari para “anggota koalisi”, yang oleh Sritua Arif, kritikus sosial,disebutkan sebagai salah satu cikal bakal ekonomi biaya tinggi di Indonesia.[3] Entah seperti apa yang terjadi dengan adanya banyak permainan itu. Peningkatan pungutankah, lamanya urusan administrasikah, surat ijin bayangankah, atau mungkin bahkan sampai pada tingkatan pelarian modal?

Inilah yang sedang mewabah, “objekan kecil-kecilan” yang membuat situasi krisis bertambah keruh di dalam negeri. Di saat keinginan memperbaiki keadaan sedang gencar dikumandangkan, beberapa gelintir para pemegang otoritas yang bersentuhan langsung dengan stakeholders bermain dengan kekuatannya itu, dengan sebisanya, dengan porsinya masing-masing. Ditarik pada tingkatan lebih atas lagi yaitu pada wilayah ekonomi makro, ekonomi biaya tinggi ini tentu sangat merugikan dan mengkhawatirkan aktor dan pegiat ekonomi secara umum. Tindakan spekulasi mata uang dan adanya pelarian modal ke luar yang menambah keadaan krisis pun menjadi konsekuensi logis atasnya. Kekayaan kita tidak dapat leluasa kita pakai sendiri.

Anomali Sosial yang Laten

Argumen Ragnar Nurkse yang mengatakan bahwa “a country is poor because it is poor” sepertinya tidak berlaku di Indonesia. Indonesia adalah negara kaya, bagaimana bisa terjadi persoalan-persoalan seperti di atas? Yang paling masuk akal adalah adanya tesis bahwa “a country is poor because of poor policy”. Dalam kajiannya, Mochtar Mas’oed menyimpulkan bahwa pengalaman pembangunan negara-negara miskin puluhan selama puluhan tahun menunjukkan hal yang semacam itu. [4] Namun, apakah kebijakan kita seperti itu, poor policy? Terlepas dari masalah kebijakan pemerintah (negara) yang itu mungkin seperti itu adanya, yang lebih penting adalah peran dari para aktor perwakilan dari negara yang bersentuhan langsung dengan masyarakat: birokrat.

Secara terminologi, dalam istilah birokrasi terdapat paling tidak tujuh pengertian, yang menurut istilah Martin Albrow yaitu: 1) organisasi yang rasional, 2) ketidakefisienan organisasi, 3) pemerintahan oleh para pejabat, 4) administrasi negara, 5) administrasi oleh pejabat, 6) bentuk organisasi dengan ciri-ciri dan kualitas tertentu seperti hierarki dan peraturan-peraturan, dan 7) salah satu ciri esensial dari masyarakat modern.[5]

Hal yang menarik di sini adalah bahwa pada beberapa definisi Albow mengenai birokrasi tersebut secara istilah menampakkan apatisme pada birokrasi. Dan, hal yang paling menarik dari pandangan tersebut mungkin pada pengertian birokrasi: “ketidakefisienan”.

Akan tetapi, apakah arti birokrasi itu sendiri? Birokrasi adalah keseluruhan organisasi pemerintah yang menjalankan tugas negara dalam berbagai unit organisasi pemerintah di bawah departemen atau lembaga non-departemen, baik pusat maupun daerah. Berdasar perbedaan tugas, dapat dibedakan dalam tiga kategori: birokrasi pemerintahan umum yang lebih bersifat mengatur, birokrasi pembangunan untuk tujuan pembangunan, dan birokrasi pelayanan dengan fungsi pelayanannya yang inilah sebenarnya fungsi utama dari adanya birokrasi.[6]

‘Biro’ sendiri secara leksikal (bureau) dalam kamus mempunyai arti sebagai biro, kantor, atau departemen pemerintah. Dan, ‘birokrasi’ (bureaucracy) mempunyai arti pemerintahan dengan pejabaat-pejabat yang ditunjuk. Ada lagi arti lain “birokrasi”, yaitu hal-hal pelik yang sulit dan tidak perlu dalam melakukan sesuatu.[7]

Mungkin tanpa kita sadari, dalam pembicaraan sehari-hari, kita tak ubahnya menganut “aliran pemahaman” serupa mengenai “birokrasi” tersebut. Ambil saja contoh kecil pada saat kita berkelakar mengenai teman yang datang terlambat, atau saat menuju ruangan di lantai atas dengan harus melewati beberapa tangga menanjak atau juga menuju ruang dosen dengan harus membuka banyak pintu. Pilihan kata kelakar bahwa kejadian yang sedang di alami sangat “birokratis” menunjukkan bahwa memang sebuah birokrasi adalah sebuah prosedur berbelit. Birokrasi adalah banyak pintu yang harus dilewati untuk menuju suatu ruangan yang di saat yang sama ruangan itu sebenarnya dapat dengan cepat dituju dengan sedikit melompati tali yang kebetulan menghalangi jalan. Tim kreatif yang bekerja di televisi dan entertainment pun tak ubahnya turut “menyoroti” fenomena apatisme masyarakat terhadap birokrasi. Mereka memandang bahwa fenomena seperti ini sedikit banyak akan menarik perhatian pemirsa dan akan menumbuhkan simpati karenanya. Ada salah satu iklan bergaya anekdot di antara beberapa iklan sejenis lain. iklan tersebut bercerita tentang seseorang yang akan melegalisir suratnya. Dia datang menuju kantor administrasi dengan membawa surat tersebut. Sampai di sana dia mendekati salah seorang pegawai kantor di mejanya untuk meminta stempel dan tanda tangannya. Namun apa yang terjadi? Setelah beberapa saat mengurus administrasi di satu meja tersebut, si pegawai menunjuk meja sebelah dengan maksud supaya orang tadi melanjutkan proses administrasi ke meja selanjutnya itu. Begitu seterusnya hingga banyak meja.

Dalam kehidupan nyata, banyak sekali kasus serupa yang pastinya juga pernah kita alami. Semisal pada waktu akan membuat kartu identitas atau surat ijin (baik KTP, SIM, STNK, maupun ijin usaha dan lain-lain) baru atau juga memperpanjangnya. Akan muncul sebuah kemalasan-kemalasan dan kekhawatiran seseorang untuk melakukan hal tersebut karena sebelum berangkat pun sudah muncul berbagai bayangan buruk dan mengesalkan yang nanti akan terjadi. Entah kekhawatiran bahwa jangan-jangan nanti pada saat mengurus akan memakan waktu lama sedangkan banyak hal penting lain yang harus dikerjakan, atau pegawainya yang mengesalkan, atau banyak juga hal lain yang menimbulkan alasan-alasan kemalasan dalam mengurusnya.

Analisis Max Weber menekankan pada bentuk birokrasi suatu organisasi yang meningkatkan efisiensi administratif.[8] Namun jelas, analisis tersebut mendapatkan banyaknya kritik karena lebih banyak golongan seringkali menganggap bahwa birokrasi adalah penghambat (red tape), tidak efisien, dan sewenang-wenang pejabat/pegawainya.

Melalui sebuah proses yang cukup panjang, beberapa stigma pada kantor administrasi tersebut dipandang sebagai sebuah identitas (brand) dan kondisi terberi (taken for given) dalam konteks “memang sudah begitu adanya jika akan mengurus administrasi”. Untuk melewatinya secara “tidak biasa” (cepat dan lancar) anda harus melakukan hal yang lebih daripada orang lain karena ini masalah “akses” luar biasa jika menginginkan urusan administrasi dalam sebuah birokrasi bisa cepat!

Akses yang seharusnya cepat dan lancar (secara ideal, atau idealnya begitu) dalam mengurusi perijinan atau apapun itu, seakan menjadi sebuah ekses yang harus dibeli dengan memberikan pengorbanan tertentu yang berbeda dengan customer lain. Terdapat semacam  pintu-pintu bebas hambatan yang untuk melewati itu para pengendara harus membayar sejumlah kontraprestasi tertentu pada penjaga pintu yang notabene adalah pemegang otoritas terbuka/tertutupnya pintu. Jika tidak membayar untuk itu, maka sang customer tentunya tidak akan bisa melewati pintu tersebut dan harus melewati “jalan biasa” yang memakan waktu.

Hal inilah yang mengakibatkan terjadinya penyelewengan-penyelewengan dalam proses birokrasi yang berkepanjangan dan lama. Dengan melihat beberapa “keuntungan” yang terjadi karena anomali yang mungkin pada awalnya “tidak disengaja” itu, kemudian muncullah kecenderungan untuk “memaksimalkan” keadaan seperti ini atau pelanggengan status quo. Hal tersebut terus berjalan sampai pada titik bagaimana untuk “mengembangkan” keadaan yang “kebetulan seperti ini yang menguntungkan para aktor dalam sistem birokrasi tersebut. Akhirnya dengan ini bisa dipahamilah mengapa sampai kemudian muncul birokrasi yang cenderung terkesan dilama-lamakan, atau diribet-ribetkan. Istilah yang berkembang dalam masyarakat (karena memang mungkin tidak bisa berbuat apa-apa lagi) bahwa dalam birokrasi yang terjadi adalah “jika bisa diperlama mengapa harus dipercepat, jika bisa ditunda mengapa harus dikerjakan sekarang, dan jika bisa diminimkan hasilnya mengapa harus dimaksimalkan hasilnya?

Kira-kira seperti itulah yang terjadi dan hal itu juga sekaligus memperlihatkan bahwa sebagai masyarakat memang tidak bisa melakukan apa-apa dengan kondisi demikian. Di satu sisi masyarakat adalah customer yang harus dilayani oleh para pejabat/pegawai publik, namun di sisi lain mereka (birokrat) adalah penyedia layanan dan pemegang otoritas yang dapat melakukan apa saja, ditambah lagi dengan status mereka sebagai pegawai pemerintah yang gajinya tidak gampang dinaik-turunkan atau dikenai mekanisme reward and punishment.

Beberapa orang rupanya jeli melihat kecenderungan-kecenderungan yang terjadi di masyarakat seperti ini. Mereka yang berpikiran “kreatif” dan “pintar memanfaatkan kesempatan” lalu membuka jasa-jasa pelayanan cepat. Mereka mengatakan pada pelanggannya (orang-orang yang sudah apatis untuk mengurus administrasi sendiri dengan berbagai alasan itu) bahwa dengan menggunakan jasa tersebut pelanggan tinggal menerima jadi saja dan tidak repot. Perlu diingat bahwa para penyedia jasa “alternatif” tersebut juga tidak ubahnya adalah sebuah kepanjangan tangan dari anomali-anomali yang terjadi pada sistem dan budaya birokrasi kita. Pertama, jelas hal ini muncul karena stigma dan apatisme masyarakat sehingga membuka “lowongan kerja” baru. Kedua adalah permasalahan bahwa sejatinya bahwa para penyedia layanan “alternatif” itu bekerjasama dengan para birokrat.

Penyedia layanan “alternatif” itu, atau yang biasa disebut sebagai calo, mempunyai kelebihan menyelesaikan proses administrasi dalam sebuah birokrasi secara cepat. Hal tersebut tentu karena adanya akses. Dan, akses itu adalah hasil dari kerjasama dengan beberapa “oknum dalam” yang dapat membukakan pintu akses bagi mereka sehingga penyelesaian prosesnya dapat lebih cepat karena diprioritaskan. Hal ini juga tentunya ada beberapa negosiasi antara calo yang mengerti kondisi dalam sebuah birokrasi yang dituju tersebut dengan para aktor dalam dengan memberikan sejumlah balas jasa. Bahkan juga mungkin di tingkat yang agak ekstrem adalah kasus di mana oknum dalam sistem itulah yang membuka jasa layanan “alternatif” di luar pekerjaan formalnya di kantor. Dengan itu maka oknum tersebut, jika dilihat dari sisi ekonominya, akan mendapat keuntungan ganda. Di kantor, dengan birokrasinya yang buruk, mendapat gaji dan juga “objekan”, dan juga di luar kantor yang membuka praktek jasa seperti yang telah disebutkan.

Di satu sisi ada beberapa kecenderungan bahwa berkembangnya penyelewengan seperti itu terjadi karena sebab yang dirasa fundamental, seperti gaji yang tidak mencukupi. Dengan sedikit saja kondisi dan sifat oportunis, hal tersebut langsung saja terlihat bagaikan lahan keuntungan pasti. “Manusiawi” jika kita memandang dari sisi remunerasi. Seperti juga pengungkapan salah seorang militer, Mayor Jenderal Saurip Kadi, bahwa kita harus jujur dalam memahami kesulitan hidup para pejabat/pegawai yang tidak melakukan tindakan korupsi.[9] Namun perlu dipahami konteks dalam pembicaraan apa kalimat tersebut. Mayjen tersebut malakukan pengakuan dan sebuah apologi di saat para pejabat mempunyai kegiatan di luar aktivitas wajibnya untuk mencari tambahan penghasilan. Di sini pun yang dimaksud dengan pejabat yang mencari pendapatan lain juga dalam wilayah pekerjaan yang benar-benar lain tanpa hubungannya dengan penyelewengan akses seperti di atas. Pernyataan tersebut juga sekaligus adalah sebuah kritikan mengenai sistem remunerasi para pejabat/pegawai yang dikhawatirkan akan menyebabkan adanya kemenduaan dalam hal tenaga dan konsentrasi, dan mungkin juga kekhawatiran akan adanya kecenderungan untuk melakukan penyelewengan.

Hal-hal seperti itulah yang terjadi sedari dulu hingga sekarang dan selalu saja berkembang. Dan kebetulan pula, birokrasi yang seperti ini muncul, tidak bisa tidak dan pasti, seiring dengan terbentunya sebuah organisasi apapun itu walaupun juga perlu diakui kadar-kadar kebirokratisannya berbeda-beda. Konsep-konsep mengenai perubahan dalam sistem birokrasi yang digalakkan pun tidak ubahnya justru menjadi semacam “motivasi” dalam pengembangan-pengembangan cara dan mekanisme kecurangan yang terus berlanjut.

Ada satu tesis unik mengenai pengamatan pemakaian istilah dan pengkajian sebuah organisasi yang dikemukakan oleh Martin Albow. Sejak abad ke-19 terdapat banyak komentar bernada ejekan terhadap istilah birokrasi yang terdapat dalam bahasa sehari-hari. Hal ini senada dengan yang telah dikemukakan di atas mengenai beberapa contoh kasus kecil dalam percakapan remeh sesama teman di kampus misalnya. sedangkan konsep birokrasi sebagai organisasi rasional hampir sepenuhnya hanya menjadi hak milik para elit akademis.[10]

Pembahasan panas para sarjana Barat mengenai administrasi negara dan macam-macam hal dalam organisasi lainnya pun mempunyai kecenderungan pembicaraan ranah ideal. Seperti pada contoh konsep administrasi negara baru dengan konsentrasi keadilan sosialnya. Apa administrasi negara baru itu? Apakah sasaran dan dasar pemikirannya? Hal seputar itulah yang mungkin lebih menarik untuk diperdebatkan karena mungkin perdebatan seputar itu memang seru dengan idealitas-idealitas di kepala yang dapat tercurahkan. H. George Frederickson menggambarkan sejarah perkembangan konsep administrasi negara, berikut tesisnya bahwa manajemen yang efisien, ekonomis, dan terkoordinasi adalah sebuah konsep yang dijunjung tinggi para teoritisi.[11] Inilah yang kemudian banyak dibukukan dan menjadi panutan banyak mahasiswa (dan mungkin segelintir birokrat) untuk lebih mengerti bagaimana kondisi sebuah organisasi dan “birokrasi dambaan itu”.

Dalam hal keadilan sosial, merupakan hal yang sangat sulit, atau paling tidak cukup rumit, untuk dicapai walaupun dengan adanya konsep baru. Kesulitan-kesulitan itu kembali pada permasalahan bahwa konsep yang dikembangkan masih seputar idealitas pada tingkatan normatif. Mungkin ada beberapa teknis yang diuraikan dalam pembahasan-pembahasan, namun itupun hanya mengenai rujukan bagaimana sebuah organisasi dapat berjalan dengan baik dalam kondisi seperti yang diidealkan. Sebagai contoh, salah satu konsentrasi administrasi negara konsep baru adalah perlakuannya yang adil terhadap warga. Namun pada wilayah dan kondisi plural (dalam berbagai hal termasuk beragamnya kepentingan), maka ada kecenderungan secara sistematis akan adanya diskriminasi dan keberpihakan. Keberpihakan itu

Dengan itu seakan dapat dipahami, bahwa di saat pada satu sisi birokrasi sebagai sebuah kesatuan, komunitas, ruang, atau yang lainnya itu mengalami distorsi sejak lahirnya organisasi sendiri, para kaum akademisi “hanya” melakukan kajian definitif apa itu birokrasi, apa itu organisasi, dan lainnya. Kajian parsial dan normatif, seperti pada bagian staf tertentu itu atau staf ini bekerja seperti apa dan bagaimana idealnya, yang banyak dilakukan itu seakan melupakan bahwa sebenarnya sejak lahirnya sebuah organisasi sudah terjadi anomali-anomali laten yang berbahaya.

Kolonialisme dan “Neo-nya”, dan “Neo-Patron Klien”

Indonesia sebagai negara bangsa, mempunyai satu sisi yang unik. Amat banyak budaya berkembang dengan luasnya wilayah yang membuat antara daerah satu dengan lainnya menginovasi kebiasaan mereka dalam berkehidupan sendiri-sendiri.

Namun suatu saat, jaman kerajaan yang sudah langgeng dan menerapkan budayanya masing-masing itu secara “tiba-tiba” didatangi tamu asing dari luar yang memperkenalkan diri mereka sebagai pedagang pencari rempah. Melihat kekayaan dan keindahan alam wilayah nusantara ini, rupanya menjadikan mereka seakan lupa tujuan awalnya datang ke nusantara untuk sekedar mencari alternatif tempat penyedia rempah yang merupakan kebutuhan dan komoditas potensial mereka. Atau mungkin malah tidak melupakan tujuan asal, karena mereka dikemudian hari timbul niatan kuat menyedot semua kekayaan alam nusantara, yang kala itu belum bernama Indonesia.

Bangsa Eropa, yang kala itu pertama mendarat adalah Portugis di bawah pimpinan Alfonso d’Albuquerque, tiba di Sumatera Utara pada tahun 1509. Setelah itu beberapa bangsa lain juga seakan ikut “antri” untuk menguasai wilayah kepulauan yang kata banyak orang adalah “jamrud khatulistiwa” ini. Menjelang akhir abad ke-16, muncullah pesaing-pesaing lain yaitu Inggris, Perancis, dan Belanda.

Setelah bersatu dan membentuk negara federasi di daratan Eropa di bawah Protestanisme, Belanda mulai mengembangkan ambisi koloninya dan mulai membuat sengketa dengan pesaingnya lainnya itu di wilayah luar negerinya. Di bawah komando Cornelis de Houtman mendaratlah sebuah armada Belanda pada 1596 di Banten, Jawa Barat.[12]

Inilah penjajah legendaris kita yang dengan kekuatan dan berbagai taktiknya dapat bercokol di nusantara ratusan tahun. Masa penjajahan dengan waktu yang sangat lama ini tentu mmeberi waktu pada perjalanan budaya untuk berkembang, atau lebih tepatnya bergeser. Tidak bisa dipungkiri masa kolonial membawa dampak yang sangat besar di berbagai aspek dari ekonomi, militer, pangan, dan termasuk diantaranya yang paling mencolok adalah aspek budaya. Pergeseran pada aspek budaya ini selain adalah memang sebagai dampak masuknya kolonialisme di nusantara, juga karena memang prosesnya disengaja. Singkat kata, perubahan sosial budaya memang sengaja dibuat untuk beberapa kepentingan mereka dalam menguasai dan tetap menguasai wilayah nusantara.

Misal saja contoh yang banyak orang mungkin sudah tahu adalah pembentukan VOC (Vereenigde Oostindische Compagnie) oleh Belanda pada tahun 1602. Ini adalah semacam suatu bentuk perseroan terbatas (aktiongesellschaften) yang pertama dalam sejarah dengan modal awal 6,5 juta Gulden. Dan kemudian oleh Staten General (semacam badan perwakilan negara-negara bagian dan golongan yang memegang kedaulatan dalam struktur negara Belanda) ini diberi monopoli yang tidak terbatas. Bahkan VOC diberi wewenang mewakili pemerintah Belanda untuk membuat perserikatan dan perjanjian dengan suatu pemerintahan, menduduki suatu lokasi, membangun pemukiman dan pusat perdagangan, mengangkat gubernur dan pegawainya, serta membentuk militernya sendiri.[13]

Kolonoalisme multidimensional ini benar-benar sukses menyedot sumberdaya yang ada di nusantara. Kebijakan culturstesel misalnya, amat memaksimalkan salah satu sumberdaya yang cukup berlimpah di nusantara: lahan dan tenaga kerja gratis. Culturstesel adalah suatu kebijakan di mana Belanda mewajibkan para petani untuk menyisihkan beberapa lahan miliknya untuk ditanami tanaman tertentu pada saat itu. Kebijakan ini diterapkan khususnya di Pulau Jawa pada sekitaran tahun 1830 yang merupakan manifestasi “spesialisasi paksaan” (forced specialization) yang didasarkan pada analisis manfaat komparatif ala David Ricardo oleh pihak penjajah. Hal ini dijalankan dengan cara peminimalan pembiayaan secara ekstrem dengan mengeksploitasi dan mobilisasi paksa.[14]

Surplus ekspor sebagai hasil dari culturstesel tercatat berjumlah sebesar 781 juta gulden dalam periode 1840-1875, dan 3,3 milyar gulden pada periode 1915-1920. Tidak ubahnya dalam hal perpajakan. Dengan mengutip studi Welleinstein, Hatta mendapatkan data bahwa beban pajak petani di Jawa dan Madura mencapai kisaran 40 persen dari pendapatan kasar pada saat itu.[15]

Betapa penetrasi kolonialisme telah begitu menjajah bangsa kita. Dan untuk melanggengkan kekuasaannya agar tetap bertahan di nusantara pihak kolonial pun seperti bermain catur, menjalankan satu pion dengan tujuh kemungkinan langkah selanjutnya yang sudah dibayangkan dan diatasi. Penjajah (dalam hal ini adalah Belanda) memanfaatkan strategi hegemoni untuk menguasai tanpa represi yang melelahkan. Apa yang dilakukan pihak kolonial rupanya cukup senada dengan logika berpikir Antonio Gramsci bahwa penguasa memerintah tidak dengan kekerasan (atau dengan kekerasan semata-mata) melainkan secara persuasif yang mungkin lebih tidak disadari oleh objeknya.[16]

Strategi hegemoni kaum penjajah untuk tetap memegang bangsa ini secara mudah adalah dengan membuat “penguasa-penguasa” lokal baru yang sejatinya itu bukan seorang penguasa sama sekali bagi pihak kolonial. “Penguasa-penguasa” lokal itu digunakan oleh Belanda untuk memegang penduduk sekitarnya dan memudahkan mereka untuk mengontrol berapa banyak orang hanya dengan menyerahkannya kepada satu orang tersebut.

Salah satu hal yang membuat pihak Belanda menerapkan strategi hegemoni adalah pengamatannya mengenai budaya nusantara yang komunal dan harmoni yang itu menyulitkan Belanda untuk menyelundupkan agen kolonialnya. Di samping mengangkat langsung pribumi kepercayaan, Belanda juga mendidik para pemuda dalam sekolah Belanda yang kemudian menjadi ambtenaar (pegawai belanda). Priyayi ambtenar ini berbebeda dengan priyayi sebelumya yang dididik di pesantren, sehingga tidak berkonflik dengan santri. Tetapi priyayi ambtenaar ini dididik secara Belanda dan diajari membenci segala yang berbau pribumi dan agama yang merupakan karakter para santri.[17]

Ambtenaar, adalah suatu strategi efektif yang diterapkan Belanda pada bangsa kita. Belanda mengangkat beberapa orang pribumi yang “dapat dipercaya” untuk menjadi bagian dari sistem birokrasi kepemerintahan di nusantara kala itu. Orang pribumi tersebut diangkat menjadi ambtenaar (pegawai administrasi dan pemerintahan) dan di gaji serta mendapatkan prestise.

Beberapa orang pribumi diberi wewenang yang sebenarnya itu bukan tugas yang cukup berarti dan mempengaruhi. Tugas itu seperti sebagai penjaga perkebunan, penarik pajak, mandor, dan beberapa diletakkan sebagai pegawai administrasi di kantor-kantor Belanda. Ada pula yang diberi wewenang agak tinggi seperi pada jabatan struktural desa, bahkan menjadi bupati. Dengan itu, Belanda tidak perlu bersentuhan dan berurusan langsung dengan amat banyak warga jajahannya, namun cukup mempercayakan pada satu orang yang bisa mengatasinya. Hal tersebut merupakan sebuah keuntungan tersendiri, di samping juga dari segi pencitraan, yang terkena imbas jika pemerintahan yang buruk adalah orang pribumi itu sendiri.

Pada dasarnya, sistem dan budaya birokrasi mempunyai beberapa model tergantung bagaimana kondisi dan sisi historis suatu wilayah dan masyarakatnya. Pertama, adalah model birokrasi kerajaan (keraton). Pada model ini, hubungan antara pegawai dan atasannya adalah hubungan antara abdi dalem dan raja. Secara epistemologi istilah, ‘abdi dalem’ dimaksudkan untuk mengabdi dan bersikap sebagai seorang kawula (bawahan). Abdi dalem, dalam setiap tugasnya diniatkan sebagai bentuk pengabdiannya kepada raja. Hubungan patron-klien di sini lebih terasa dalam konteks kawula-gusti yang komunikasinya cenderung searah (komunikasi pengabdian dari para abdi). Pengangkatan sebagai seorang abdi dalem pun pada saat itu dipandang sebagai suatu kehormatan yang sangat, hal tersebut karena adanya pemahama bahwa raja adalah seorang titisan dewa yang menjadi pemimpin mereka. Titah raja adalah sebuah jalan hidup bagi para abdi dalem tersebut. Terkadang aktivitas dan tugas yang dikerjakan para abdi dalem ini tidak masuk akal jika dibandingkan dengan gaji yang didapatkan dari pihak istana (keraton). Dari pagi hingga malam, bahkan sering menginap, mereka bekerja mengurusi keraton dan kebutuhan keluarga kerajaan beserta tamu-tamunya. Terlebih mengingat pada wilayah keraton hanya sebagian kecil saja yang bekerja dibalik meja, dan lebih banyak yang bekerja sebagai pelayan. Ini juga mengingat istana (keraton) di samping sebagai wilayah pusat kerajaan, juga sebagai rumah keluarga raja yang notabene di situ lebih didominasi dengan aktivitas rumah juga. Abdi dalem keraton secara penugasan terbagi dalam beberapa bagian misalnya sebagai petugas keamanan, pembersih alat-alat keramat, penyedia kebutuhan keluarga raja, dan juga beberapa bekerja di bagian administrasi mengurusi surat-surat.

Namun yang menjadi menarik adalah apa yang didapatkan dari para abdi dalem tersebut selain memang di satu sisi mereka mempunyai pemahaman mengenai konsep titisan dan titah? Menjadi seorang abdi dalem tak ubahnya adalah pengangkatan martabat seseorang di mata masyarakat sekitar. Pengangkatan sebagai seorang abdi dalem juga seakan-akan memberi kesimpulan bahwa setelah diangkat, orang itu telah masuk ke dalam wilayah kerajaan dan menjadi orang “dalamnya” kerajaan. Dalam beberapa kasus, para abdi dalem mendapatkan tanah secara langsung dari pihak Kerajaan. Keraton, yang notabene mampunyai wilayah lahan yang amat luas membagi beberapa bagian kecilnya untuk digunakan oleh orang yang menjadi abdi dalem keraton. Selain itu dari sisi jaminan hidup, seseorang akan terjamin kesejahteraan hidupnya (paling tidak pada tingkatan minimal) pada saat dia menjadi abdi dalem karena akses ke dalam keraton sebagai pusat kerajaan amat mudah. Terlebih lagi dari sisi keamanan. Abdi dalem kerajaan cenderung akan lebih merasa aman di lingkungan sekitarnya, tentunya juga oleh karena pandangan sekitar bahwa abdi dalem adalah orang yang “dekat” dengan raja. Jabatan-jabatan di bawah raja pun tidak ubahnya menjadi seperti “abdi dalem” bagi rajanya tersebut walaupun memang tata cara komunikasi tentu berbeda.

Begitu juga jabatan semakin ke bawah dan semakin ke bawah, akan menimbulkan pola komunikasi dan sistem birokrasi sejenis seperti raja dengan para abdi-nya tersebut. Di sini terjadi pola komunikasi top-down dengan ditambah adanya pemahaman dan ideologi dogmatik mengenai titah yang tidak bisa dibantah dari atasannya (terutama pada raja). Sebagai pusat kekuasaan raja menunjuk dan mengangkat seorang kepercayaan dari pegawainya yang bergelar tumenggung menjadi pepatih dalem, dan tugas dari pepatih dalem dan para abdi dalem adalah melayani raja yang menjadi sumber kekuasaan di kerajaan itu.[18] Namun pada umumnya, seorang abdi dalem (terutama pelayan keraton) dengan semangat kawula-nya bekerja dengan motivasi keikhlasan dan tidak jarang karena pertimbangan unsur magisnya dalam melayani raja. Pada beberapa kasus juga, dalam perkembangannya para abdi dalem keraton tersebut mengalami “pengetatan” ideologi (ideologisasi) dengan terbentuknya (atau juga sengaja dibentuk) wacana mengenai abdi dalem ideal. Di situ lalu muncul semacam panduan bagi abdi dalem dalam berpikir dan bersikap, lalu bahwa ketidakpatuhan adalah sebuah aib yang sangat buruk, dan hal lain yang menjadi standarisasi tingkahlaku dan kinerja abdi dalem.

Jika diamati, kondisi seperti birokrasi ala jaman kerajaan dalam beberapa kasus juga terulang kembali pada masa setelah kemerdekaan dan berlanjut sampai sekarang. Beberapa yang jelas masih terjadi adalah bahwa dalam sistem birokrasi (terlebih pada sektor pemerintahan dengan pegawai negeri sipil/PNS-nya) kita sejak dulu merdeka sampai sekarang masih didominasi dengan pola komunikasi ­top-down searah. Atasan dapat memerintah layaknya sebuah titah raja yang harus dilaksanakan para bawahan. Tugas pelayanan publik yang pada dasarnya harus mempunyai orientasi pelayanan pada customer (masyarakat), yang artinya mempunyai kecenderungan harus selalu berinovasi sesuai kebutuhan customer, menjadi tersisihkan. Lebih parah lagi jika yang terjadi adalah prinsip “asal bos senang” yang mengakibatkan mental penjilat dalam diri pegawai. “Hello effect” sebagai istilah dalam sebuah kerja penelitian—bahwa objek penelitian menjadi bertingkah laku baik dan ideal saat sedang diamati peneliti—terjadi pula dalam wilayah kantor-kantor. Para pegawai hanya akan memperlihatkan bahwa dia bekerja hanya ada saat di situ ada atasannya. Setelah atasan berlalu maka mereka melanjutkan kegiatan mereka masing-masing yang itu tidak ada hubungannya dengan pekerjaan sama sekali. Mental seperti inilah yang sangat penting dan harus diutamakan dalam reformasi birokrasi, bukan hanya secara strukturnya. Mengenai perihal ideologisasi, pewacanaan di kalangan para abdi dalem seputar cara berpikir dan berperilaku pun terjadi pula pada masa Orde Baru. Hal ini hampir serupa dengan dilakukannya penataran pegawai negerinya secara intens dengan berbagai doktrin “kepegawaiannya” dan juga penerapan pendidikan dan pemahaman kepancasilaan yang disalahmaknakan.

Kedua, adalah model masa kolonialisme. Model ini muncul dapat dikatakan adalah sebagai akibat dari adanya strategi kaum kolonial yang ingin melanggengkan kekuasaan dengan cara hegemoni, seperti yang telah disebutkan sebelumnya. Penjajah (Belanda) mempunyai konsep efektif untuk menguasai bangsa secara mudah dan ekonomis. Belanda mengangkat beberapa pribumi untuk menjadi pegawainya. Hampir sama dengan birokrasi model keraton, pada model ini para pejabat/pegawai yang diangkat mendapat beberapa keuntungan. Keuntungan yang dimaksud lebih dalam hal citra diri, bukan pada gaji yang besar. Pribumi yang diangkat menjadi pejabat/pegawai (ambtenaar) Belanda akan mempunyai semacam superioritas tersendiri pada saat dia hidup di lingkungan pribumi. Mereka seakan-akan sudah menjadi bagian dari Belanda itu sendiri dengan adanya pengangkatan dirinya menjadi ambtenaar.

Ada satu hal lagi yang menarik seputar perkembangan sistem dan budaya pada masa kolonial Belanda. Dengan kewenangan pihak Belanda mengangkat pejabat-pejabat pemerintahan Hindia-Belanda saat itu, maka struktur masyarakat pun tidak luput dari perubahan. Pengangkatan pejabat-pejabat pemerintahan dari orang pribumi biasa dan tidak ada hubungannya dengan raja (keraton) seperti sebelum-sebelumnya itu menciptakan raden-raden baru. Gelar kebangsawanan yang pada mulanya hanya dapat diperoleh karena adanya hubungan darah, menjadi bisa diberikan begitu saja. Hal inilah yang salah satunya menjadi sangat penting bagi orang-orang pribumi yang menginginkan kekuasaan (walaupun itu mungkin hanya pada tingkatan lokal). Belanda melakukan restrukturisasi atas keberadaan kondisi budaya feodalisme yang mulanya tidak sistematis secara struktural. Dengan mengurangi peran penguasa-penguasa lokal ditambah dengan restrukturasi, pejabat pribumi benar-benar hanya menjadi suruhan Belanda yang tanpa disadari justru memunculkan kebanggaan-kebanggaan tersendiri, dan keuntungan pragmatis di sisi lain.

Dengan pengangkatan dirinya menjadi “bangsawan” yang membawa banyak keuntungan baginya itu, tidak serta-merta kemudian bisa melupakan konsekuensi dan timbal-baliknya. Semua ada timbal-baliknya dan semacam “negosiasi”. Para “raden baru itu mau tidak mau harus loyal pada Belanda yang telah membuatnya berkuasa di wilayahnya. Kondisi ini juga dapat disebut dengan kepanjangan tangan pihak Belanda yang menguasai dan memerintah tidak dengan komunikasi langsung, melainkan hanya cukup lewat pejabat pribumi yang amat loyal itu.

Pada satu contoh kasus di mana bupati menjadi mempunyai ambivalensi kedudukan dan peranannya oleh sebab adanya budaya birokrasi tradisional yang mengakar dan “tidak bisa diubah” yang berdistorsi kepada birokrasi struktural (kepemerintahan). Belanda dapat mengikat daerah dengan pusat dengan hubungan dekonsentris sekaligus desentralistis.[19] Di sini pernyataan yang disimpulkan oleh Fouccault melihat beberapa fenomena mengenai perputaran kekuasaan rupanya relevan adanya. Kekuasaan harus dianalisis sebagai sesuaatu yang berputar, sesuatu yang berfungsi dalam bentuk sebuah rantai. Kekuasaan tidak dapat dianggap sebagai potongan, kekuasaan dapat digunakan dan dijalankan melalui jaringan seperti organisasi.[20]

Dalam sudut pandang lain, pribumi yang diangkat tersebut seakan menjadi mempunyai superioritas yang berbeda dengan masyarakat sekitarnya. Telah disebutkan bahwa para pribumi yang telah diangkat menjadi pejabat oleh Belanda ada kecenderungan untuk merasa bahwa dirinya adalah bagian dari dan mempunyai kekuatan Belanda. Ini juga disebabkan salah satunya karena kuatnya budaya Belanda. Raden-raden baru itu lambat laun mulai meniru penampilan Belanda dengan memakai celana panjang necis, kemeja atau jas, dan juga mengenakan topi. Dari segi cara bicara pun mereka lebih suka memakai logat-logat dan bahasa Belanda. Cara makan perlahan mulai mengadaptasi budaya Barat, dalam tata-cara table manner yang diterapkan pada saat makan. Hal-hal dari segi budaya dan kebiasaan itulah yang membuat tumbuhnya mental priyayi ambtenaar, “bangsawan-bangsawan” baru bentukan kaum penjajah untuk melanggengkan kekuasaan mereka di nusantara.

Para “priyayi baru” tersebut mempunyai ruang yang berbeda dengan masyarakat sekitar. Di saat yang lainnya bekerja, beternak, dan bertani, para priyayi ambtenaar asik dengan kegiatannya membaca-baca dengan pipa rokok di tangan. Hal itu dibilang dengan kebiasaan kaum maju dan mriyayeni (bertindak seolah priyayi, bangsawan). Kemudian jika masyarakat datang berkunjung untuk menceritakan kepentingannya, maka di situlah berlangsung pola komunikasi top-down seperti pada masa kerajaan di mana abdi dalem berbicara dengan rajanya. Orang biasa yang berhadapan dengan “priyayi” itu harus tunduk dan benar-benar sopan layaknya berhadapan dengan raja. Bahkan untuk urusan lain yang sama sekali tidak ada hubungannya dengan pekerjaan, para “priyayi” tersebut dapat dengan mudah menyuruh orang sekitarnya. Hal ini menunjukkan bahwa walaupun Belanda membuat struktur baru, namun pola-pola lama masih saja tetap bertahan.

Di sini yang terjadi adalah kondisi yang lebih kompleks, di mana banyak orang biasa yang menjadi luar biasa dan menerapkan pola hubungan patron-klien sebagaimana raja-abdi. Kondisi tradisional yang terstruktur juga menyebabkan sebuah keadaan di mana dua kebudayaan saling berbenturan dan menjadi hibrid, di satu sisi pola komunikasi tradisional namun struktur lebih “modern”.

Para kiai yang dulunya setara dengan para priyayi dan para bangsawan kerajaan (bahkan cenderung lebih tinggi kedudukannya) pun derajatnya direndahkan oleh para “priyayi” ambtenaar itu. Mereka menempatkan diri sebagai bendoro, sementara kiai diangap kawulo. Kalau ada yang mau menghadap harus bersila dilantai, sementara mereka, para “priyayi” ambtenaar itu duduk di singgasana. Mereka menggunakan bahasa kasar (ngoko), sementara terhadap mereka harus menggunakan bahasa yang halus (kromo).[21] Motivasi dalam hubungan komunikasi pun amat berbeda, jika dahulu lebih di dasari dengan pemahaman dan mitos yang cenderung membawa kestabilan, maka pada masa ambtenaar yang berlaku adalah komunikasi yang di dasari dengan ketakutan atas kekuatan penjajah yang sewaktu-waktu dengan mudah dapat menghukum secara kejam.

Potret beberapa kondisi tersebut masih terekam dan bahkan seperti diajarkan turun-temurun mental seperti ini. Kekhawatiran dan apatisme masyarakat dewasa ini disebabkan terutama karena faktor mental para pelayan publik dan birokrat yang malah minta dilayani, bukan melayani. Pemikiran pragmatisme “siapa mendapat apa” dan “mendapat apa” yang tercermin pada masa ambtenaar itu masih saja tetap terjadi pada jaman sekarang, di negeri kita ini. Masalah kualitas pejabat juga dipertanyakan karena proses rekrutmen tak ubahnya hanya formalitas, hanya didasari hubungan dan subjektivitas yang mengakibatkan adanya mekanisme balas jasa dan diskriminasi nantinya. Seperti dulu di saat pengangkatan pejabat berdasar subjektivitas Belanda yang kala itu sebagai penguasa. Hal tersebut karena pertimbangan bahwa tidak ada gunanya mengangkat orang berkualitas namun memiliki idealitas sendiri, justru akan menyulitkan usaha Belanda itu dengan niat perpanjangan tangan jalur kekuasaan.

Sekarang, kedudukan pun dapat diperoleh dengan mudah melalui subjektivitas atasan/penguasa—bahkan rata-rata memang seperti itu adanya. Pola rekrutmen yang tidak mengindahkan merit system berdasar kualitas akan membawa kondisi pada banyaknya penyelewengan yang terjadi. Seperti penguasa desa yang akhirnya tergabung dalam jajaran pejabat Belanda yang melakukan pemihakan pada Belanda (atasan), pejabat pada saat ini pun demikian. Mereka melakukan prioritas-prioritas dengan memarginalkan masyarakat yang tidak mempunyai andil dalam kenaikan karirnya itu.

Dalam hal “perbedaan ruang” pun seperti itu. Hal ini pada beberapa aspek dipengaruhi juga oleh adanya politik identitas antara pejabat/pegawai dengan masyarakat umum. Perbedaan identitas tersebut diukur lewat cara berpenampilan, kendaraan yang digunakan, cara bicara, kantor, dan lain-lain. itu menimbulkan suatu perasaan lebih superior daripada yang lain. Hal ini akan terlihat lebih jelas di pedesaan. Di pedesaan, hubungan patron-klien amat mudah terbentuk karena memang dari segi budaya yang tidak begitu dinamis. Di pedesaan, seakan sebuah kondisi taken for given bahwa terdapat dua golongan (kelas) yang berbeda dan memang begitu adanya. Oleh Kuntowijoyo, dua golongan tersebut disebut priyayi sebagai kelas atasan dan wong cilik sebagai kelas bawahan.[22]

Dalam hal naiknya karir secara “tiba-tiba” pada “priyayi” ambtenaar dan “menurunnya” peran serta kharisma bangsawan “asli” dan kiai dalam sebuah komunitas tak ubahnya adalah masa Orba itu sendiri. Sistem politik dan pemerintahan birokrasi masa Orde Baru mempunyai ciri khas adalah bahwa keputusan penting diformulasikan dalam birokrasi, militer, dan administrasi sipil. John L.S. Giring, dalam Budi Winarno (2008) mengatakan bahwa kekuatan luar birokrasi dalam masyarakat seperti pemimpin kharismatik, partai, kelompok kepentingan maupun gerakan massa tidak mempunyai pengaruh dalam proses pengambilan keputusan di tingkat nasional.[23] Menurut Karl D. Jackson, dalam pemerintahan birokrasi di Indonesia, partisipasi secara reguler atau mobilisasi massa tidak dibutuhkan untuk mempengaruhi keputusan pada tingkatan pemerintah.[24] Hal itu karena tindakan yang dirancang untuk mempengaruhinya hampir semua berangkat dari elit itu sendiri. Sejak dibentuknya pemerintahan Orde Baru, pemerintahan birokrasi di Indonesia semakin diarahkan menuju konsentrasi kekuasaan.[25]

Pola komunikasi dan hubungan politiknya merupakan pola-pola era kolonial itu sendiri di mana yang sebenarnya terjadi adalah hegemoni dan kekuasaan yang melewati kepanjangan tangan. Semakin ke atas jabatan seorang pejabat, maka dirinya akan bertindak semakin ke arah perilaku ”priyayi” ambtenaar yang dapat mengeluarkan “titah”, menangani orang di wilayah kekuasaan secara represi, dan menjaga peredaan “ruang” antara dirinya dan sekitarnya dalam konteks pelanggengan citra kekuatannya. Hal yang biasa di saat semakin ke bawah jabatan dan wilayah kekuasaan, maka akan semakin represif cara-cara yang digunakan untuk membikin masyarakat tunduk.

Lagi-lagi keterbatasan akses informasi merupakan satu hal yang membuat banyak permasalahan turunan dalam hubungannya dengan birokrasi dan masyarakat. Masyarakat menengah bawah, yang identik dengan keterbatasan kondisi sosial-politik-ekonominya, sangat sulit mendapat informasi mengenai apa yang sebenarnya terjadi. Mereka tidak tahu (atau tidak diberi tahu) mengenai kebijakan dari pusat yang siapa tahu berpihak pada rakyat kecil. Para birokrat selalu berusaha menutup-nutupi semisal ada perubahan dalam aturan dan adanya reformasi yang berpihak pada rakyat kecil karena tidak mau lahan keuntungannya hilang jika masyarakat tahu. Seperti pada contoh aturan percepatan pembuatan KTP yang oleh pusat telah ditentukan batas maksimal pengerjaan KTP yang hanya beberapa hari atau pada beberapa daerah hanya sehari langsung jadi. Masyarakat kecil yang kurang beruntung tersebut jelas tidak mengetahui karena darimana mereka akan mengetahuinya. Dari pihak kantor kelurahan dan kecamatan pun tidak memberitahukan perihal standar baru itu, sehingga masyarakat hanya tahu bahwa membuat KTP itu perlu waktu lama dan untuk mempercepat butuh uang pelicin. Hal seperti ini terjadi pada kelas menegah ke bawah tentunya.

Namun apa jadinya jika kecenderungan penyikapan seperti itu juga terjadi dan dilakukan oleh masyarakat berpendidikan menengah ke atas? Hal inilah yang dinamakan fenomena silent majority. Masyarakat yag sebenarnya mendapat akses informasi dan daya untuk memprotes penyelewengan yang terjadi malah mengikuti saja jalannya penyelewengan itu: tetap membayar uang pelicin seperti orang lain yang tidak mengetahui adanya aturan baru. Mungkin karena kelebihannya dalam hal ekonomi dan keterbatasan dalam hal waktu itulah yang membuat golongan silent majority ini terkesan acuh tak acuh. Mereka berpikir daripada menunggu dan berdebat lebih baik menambah biaya tidak seberapa dan cepat selesai.

Konsep “Sederhana” Reformasi Birokrasi dalam Kehidupan Keseharian

Beberapa perulangan pola-pola dalam birokrasi seperti itulah yang menjadi sangat urgen dalam pelaksanaan konsep reformasi birokrasi. Beberapa ahli sosial dengan kosep-konsep reformasi birokrasinya di coba untuk diterapkan demi mengubah budaya dan pola-pola hubungan dalam birokrasi. Terdapat tipe ideal birokrasi Weberian yang identik dengan sebutan birokrasi rasional yang dapat dilakukan melalui beberapa jalan: 1) individu pejabat secara personal yang bebas namun tidak bebas dalam penggunaan kekuasaan untuk kepentingan pribadi, 2) hierarkis, 3) penugasan berbeda tiap jenjang hierarki, 4) adanya uraian tugas (job description) untuk setiap pejabat, 5) rekrutmen dengan ujian berdasar kualitas, 6) hak gaji untuk pejabat/pegawai, 7) adanya promosi jabatan, 8) adanya sistem kontrol yang ketat.[26] Namun, konsep ini pun tidak lepas dari berbagai kritikan yang menganggap birokrasi Weberian sebagai pemahaman bahwa sebuah birokrasi merupakan mesin yang siapkan untuk tujuan tertentu. Weber hanya ingin lebih meletakkan birokrasi sebagai mesin daripada melihatnya sebagai suatu organisme yang mempunyai kontribusi terhadap kebulatan organik suatu negara.[27]

Perihal reformasi birokrasi secara struktural adalah sebuah usaha untuk mengubah dan menjadikan sebuah birokrasi sebagaimana idealnya, efisien, efektif, dan ekonomis. Tetapi hal tersebut sejatinya masih mempunyai kecenderungan “kebangkitan” pola-pola dan budaya lampau “priyayi” dalam sebuah sistem birokrasi. Struktur ideal, ramping, dan sebagainya itu menjadi tumpul kekuatannya dalam mengubah sistem di saat budaya, mental, dan pola komunikasi di dalamnya tidak turut diubah. Perubahan mental ambtenaar yang masih tertanam dan seakan turun-temurun yang menjadi stigma birokrasi adalah sesuatu yang seharusnya diprioritaskan. Reformasi birokrasi secara struktural seperti pada kajian-kajian ilmiah kaum akademisi hanya sebuah prasyarat tersentuknya sistem birokrasi yang sehat. Reformasi struktural tersebut hanya sebatas sebagai rujukan bagaimana mengelola sebuah sistem (organisasi) untuk mencegah adanya penyelewengan dan menjaga agar tujuan organisasi supaya tercapai. Namun tentunya ini melupakan bahwa sebuah struktur terbentuk dari amat banyak unsur personal dan humanis.

Perubahan yang terlalu terpaku pada struktur memang mungkin pada awalnya akan terlihat perkembangannya pada aspek efektif, efisien dan ekonominya. Namun secara jangka panjangnya, hal itu akan menimbulkan “efek kurva”, di mana terjadi suatu peningkatan di awal sampai pada titik maksimum, lalu kembali turun. Pembentukan mental “pelayan” semacam para abdi kepada rajanya pada tingkatan-tingkatan tertentu harus mengalami ideologisasi dalam kepala para birokrat. Hal inilah yang menjadi tugas berat birokrasi dalam mengubah diri secara substansi, bukan dandanan dan penampilan semata.

Yogyakarta, 2 Desember

Sayfa Auliya Achidsti


[1] Edi Suharto, dalam Umi Afifah dan Ahmad Dahlan, Konsep Negara Kesejahteraan (Purwokerto: STAIN Purwokerto Press, 2007), hal. 24.

[2] Miftachul Huda, Pekerjaan Sosial dan Kesejahteraan Sosial: Sebuah Pengantar (Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2009), hal. 31.

[3] Sritua Arif, Negeri Terjajah (Yogyakarta: Resist Book, 2006), hal. 67.

[4] Mochtar Mas’oed, Politik, Birokrasi, dan Pembangunan (Yogyakarta: Pustaka Pelajar, cetakan ketiga:1999), hal. 157.

[5] Martin Albrow, dalam: Priyo Budi Santoso, Birokrasi Pemerintahan Orde Baru: Perspektif Kultural dan Struktural (Jakarta: PT Raja Grafindo Persada, cetakan ketiga: 1997), hal. 13.

[6] Ibid., hal. 21.

[7] Peter Salim, Advanced English-Indonesian Dictionary (Jakarta: Modern English Press, edisi keempat 1993), hal. 118.

[8] Max Weber, dalam Peter M. Blau dan Marshall W. Meyer, Birokrasi dalam Masyarakat Modern (Jakarta: Penerbit Universitas Indonesia Press, 1987), hal. 161.

[9] Saurip Kadi, Mengutamakan Rakyat: Wawancara Mayor Jenderal TNI Saurip Kadi oleh Liem Siok Lan (Jakarta: Yayasan Obor Indonesia, 2008), hal. 213.

[10] Martin Albrow, Birokrasi, terjemahan (Yogyakarta: Tiara Wacana, cetakan keempat: 2007), hal 112-113.

[11] H. George Frederickson, Administrasi Negara Baru, terjemahan (Jakarta: PT Pustaka LP3ES Indonesia, cet. kelima: 2003), hal. 9.

[12] Samodra Wibawa, Negara-Negara di Nusantara (Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, 2001), hal. 22-25.

[13] Ibid., hal. 25.

[14] Sritua Arif, Negeri …,(2006), hal. 13

[15] Hatta, dalam Sritua Arif, Negeri …,(2006), hal. 15.

[16] Peter Burke, Sejarah dan Teori Sosial (Jakarta: Yayasan Obor Indonesia, 2003), hal. 128.

[17] Mun’im D. Z., dalam situs Nahdlatul Ulama, http://www.nu.or.id.

[18] Suwarno, Hamengku Buwono IX dan Sistem Birokrasi Pemeritahan Yogyakarta 1942-1974: Sebuah Tinjauan Historis (Yogyakarta: Kanisius, 1994), hal. 57.

[19] Suwarno, Sejarah Birokrasi Pemerintahan Indonesia Dahulu dan Sekarang (Yogyakarta: Penerbit Atma Jaya, 1989) hal. 42.

[20] Michel Fouccault, Power/Knowledge (Yogyakarta: Bentang Budaya, 2002) hal. 122.

[21] Mun’im D. Z, dalam situs Nahdlatul Ulama, http://www.nu.or.id.

[22] Kuntowijoyo, Radikalisasi Petani (Yogyakarta: Bentang Budaya, cetakan ketiga:2002), hal. 5.

[23] John L. S. Girling, dalam Budi Winarno, Gagalnya Organisasi Desa dalam Pembangunan di Indonesia (Yogyakarta: Tiara Wacana, 2008), hal 59.

[24] Karl D. Jackson, dalam Ibid., hal. 60.

[25] Ibid., hal.60-61.

[26] Weber dan Albrow, dikutip oleh Miftah Toha dalam bukunya Miftah Toha, Birokrasi dan Politik di Indonesia (Yogyakarta: Rajawali Press/RajaGrafindo Persada, 2007), hal 17.

[27] Miftah Toha, Ibid., hal. 21.

About pikiranpemuda
Sayfa Auliya Achidsti. Lahir di Purbalingga, 11 Agustus 1989. Bersekolah dan tinggal di Yogyakarta. Mengambil pendidikan di Universitas Gadjah Mada (UGM) Yogyakarta di Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik (Fisipol). Masa mahasiswanya berkegiatan di organisasi kampus dan pers mahasiswa (Bulaksumur Pos dan LPM Sintesa). Hingga saat ini sebagai bagian dari Nahdlatul Ulama (NU) dan Pergerakan Mahasiswa Islam Indonesia (PMII).

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s

%d bloggers like this: